Лукаво забытое старое: Геннадий Онищенко — о реформе надзорных органов. Бизнес назвал самый непрофессиональный надзорный орган Контроль становится партнёрством

⁰

Свердловский областной союз промышленников и предпринимателей требует реформы надзорных органов. Бизнесмены и чиновники указывают, что новые чек-листы требований к предприятиям, по которым ведутся проверки, начиная с 2018 года фактически невыполнимы. При этом количество проверок, несмотря на поставленную задачу по их снижению, напротив, растет. Итоги ревизий массово оспариваются в судах. Подсчитывая финансовые потери, промышленники и чиновники выдвигают свои контрпредложения вплоть до объединения надзорных органов. В личных беседах собеседники издания сетуют на сложившуюся систему частных компаний, вероятно, аффилированных с надзором, предлагающих сервисные услуги. При сохранении существующей системы взаимодействия бизнеса и госорганов через данные структуры, резюмируют депутаты и промышленники, призванная «перестать кошмарить бизнес» реформа вряд ли обеспечит достижение поставленных целей.

Представители Союза промышленников и предпринимателей 12 октября подвели первые итоги реализации реформы контрольно-надзорной деятельности в Свердловской области и дали оценки законопроекту о реформе госконтроля, призванного снизить административное давление на бизнес. Законодательная инновация предусматривает установление для каждого вида ревизий нового административного регламента, определяющего перечень обязательных требований к предмету контроля. Проект также предполагает создание проверочных листов – перечня вопросов, которыми инспектор обязан пользоваться в ходе проверки. По словам свердловского бизнес-омбудсмена Елены Артюх, в настоящее время подобные чек-листы уже введены по нескольким десяткам видов надзора.

Уполномоченная по защите прав предпринимателей в Свердловской области Елена Артюх

«Мы проанализировали чек-листы Роспотребнадзора, из 93 требований 36 абсолютно правильные и выполнимые, но остальные надо корректировать (7 требований в документе дублируют друг друга. – Прим. ред.), а с 2018 года этот чек-лист как закон работает. Мы отправили результаты нашего исследования во все надзорные органы, начиная с Минэкономразвития», – отметила Елена Артюх .
По словам бизнес-омбудсмена, предприниматели нередко вынуждены договариваться с надзорными органами о сумме штрафов, поскольку ряд требований невозможно объективно исполнить.

«В России 2 миллиона требований, а в Казахстане – 43 тысячи. Почувствуйте разницу. Случаи, когда надзорные органы предлагают договориться, возможно, есть, но зачастую предприниматели сами инициируют такие диалоги, понимая, что не могут исполнить требования. Просят свернуть проверку, заплатить какой-то разумный штраф и продолжать деятельность», – указывает бизнес-омбудсмен.

На неактуальность многих требований указывают и предприниматели, и чиновники. Так, по словам директора департамента контрольно-надзорной деятельности Минэкономразвития РФ Константина Никитина , в требованиях к содержанию скотомогильников до сих пор есть норма, согласно которой у объекта обязательно должна быть коновязь (оборудованное место для привязывания лошадей). Так, промышленники приводят пример о требовании наличия люков в мостовом кране электролизного цеха, в то время как современная техника роботизирована и исключает присутствие людей внутри установки.

По данным опроса СОСПП, 35,6% респондентов из числа членов союза отмечают предъявление новых неожиданных требований со стороны надзорных органов, 31% говорит о дублировании требований, 29% – об их противоречии, 19% – устаревании.

Само количество проверок, которое в рамках реформы должно снизиться и ослабить давление на бизнес, на практике, по оценке членов СОСПП, растет. Если, по словам первого заместителя губернатора Алексея Орлова, количество плановых проверок за минувший год снизилось на 30% и составило 7 тыс., то в союзе с ним соглашается только 10% респондентов. Порядка 44% опрошенных бизнесменов, наоборот, указывают на общий рост числа ревизий, учитывая внеплановые, 45% считают, что количество ревизий осталось на прежнем уровне. При этом предприниматели выражают общее недовольство качеством их проведения. При смене подхода к оценке контрольно-надзорной деятельности с количества проверок и взысканных средств на падение смертности, травматизма на предприятиях, снижение заболеваемости промышленники отмечают сохранение прежних методов на местах.

«Я сталкивался с практикой контролеров: давайте договоримся, на сколько вас штрафовать, а то без штрафа мы уйти не можем. Такая практика позволяет найти огромное количество пунктов для предписаний», – заявил гендиректор комбината «Смак» Владилен Фуфаров .

В части качества проведения проверок бизнесмены указывают на нередко низкий уровень подготовки сотрудников надзорных органов. Так, по словам вице-президента СОСПП Михаила Черепанова , одно из уральских предприятий за год оспорило 11 предписаний органов МЧС, выданных в 2015-2016 годах, другое – 17 из 21 предписания надзора. По данным Свердловской областной прокуратуры, только за минувший год пресечено более 2 тыс. незаконных проверок в отношении предпринимателей.

К проблемам роста числа ревизий бизнесмены добавляют коррупциогенные факторы, влияющие на деятельность проверяющих органов. «Иногда допуск на какие-то рынки невозможен без заключения профильных экспертов. Они подведомственны надзорным, контрольным органам. Получается, что выдают разрешения и заключения, а через год приходят и проверяют эти же фирмы. Это взаимоисключающие факторы», – считает исполнительный вице-президент СОСПП Татьяна Кансафарова.

Михаил Черепанов добавляет к этому необходимость «исключить формирование коммерческих структур вокруг контрольно-надзорных органов, оказывающих сервисные услуги», что вызывает «конфликт интересов». В частных беседах предприниматели говорят о работе подобных компаний, вероятно, аффилированных с отдельными сотрудниками надзорных органов.

«У надзорных органов такая позиция: сделайте все с иголочки, но и денег дайте. С этим приходится сталкиваться в 95 из 100% задач. К сожалению, это повсеместная практика», – делится с изданием на условиях анонимности представитель среднего бизнеса.

На жалобы со стороны бизнеса, связанные с предложениями представителей надзорных структур оформить документы в конкретных частных фирмах, указывает и свердловский бизнес-омбудсмен. По ее словам, подобные обращения поступали в 2014-2015 годах, в 2018 году в аппарате уполномоченного такие факты не фиксировались.

«В 1990-е годы разные конторы существовали вокруг милиции. Через них что-то покупалось для органов – тогда было очень плохое обеспечение. Сейчас они есть при различных надзорных органах, не только технадзоре, но и санэпидстанции. Например, по оформлению санитарно-защитной зоны. Они укрупнились и зафиксировались. Кроме того, проверки надзора используются и в конкурентных войнах, в том числе с применением запросов депутатов Госдумы», – высказал личную позицию депутат Заксобрания Свердловской области Вячеслав Вегнер .

Последним ярким примером использования проверок надзорных органов в конкурентных войнах, в том числе с участием депутатов разных уровней, на Урале стали заводы компании «Форэс». Кроме того, «Правда УрФО» ранее сообщала о вероятной связи сотрудников Ростехнадзора по УрФО и владельцев сети газовых АЗС в Екатеринбурге, что также могло оказать влияние на развитие конкуренции в данном сегменте рынка.

При сохранении подобной практики, заключают представители предпринимательского сообщества, реформа надзорной деятельности, призванная «перестать кошмарить бизнес», вряд ли принесет ожидаемые плоды.

В преддверии нового политического цикла вновь заговорили о проблеме контрольно-надзорных органов: об их деятельности и реформировании. Иногда создается впечатление, что эта реформа превращена чуть ли не в самоцель — делать, лишь бы делать. При анализе заявлений причастных к этому вопросу напрашивается ряд интересных выводов.

Первое, что бросается в глаза: те, кто пытаются реформировать контрольно-надзорные органы, но при этом никогда не работали в сфере, видимо, исходят из "философии эффективных менеджеров".

Такие люди, впрочем, готовы осуществлять менеджмент любой области — от экономики до политики.

Я, однако, хотел бы обратить внимание на содержательную часть вопроса. Суть в том, что зачастую под видом якобы новаторских решений "реформаторы" преподносят давно принятую в нашей стране практику.

Не отстают от них и профессионалы в надзорных органах.

Так, нам постоянно выдают за новинку так называемый риск-ориентированный надзор. Отдельные руководители надзорных органов говорят, что это нововведение последних пяти лет. Это лукавство. Возьмем тот же эпидемиологический надзор. Сейчас много говорят о том, что "необходимо анализировать общую ситуацию в мире", что к этому пришли только сейчас.

На самом деле, напомню, уже давно в рамках Всемирной организации здравоохранения с активнейшим участием нашей страны был организован глобальный надзор за циркуляцией вируса гриппа. Наша страна является лидером в этом вопросе. Это дает прагматичный эффект: каждый год изготавливается новая вакцина против гриппа, которая всегда актуальна и применима к тем штаммам, которые циркулируют в эпидемиологический сезон. Это огромное достижение, спасающее миллионы жизней.

Так вот это не что иное, как риск-ориентированный надзор. Он был смоделирован с участием России не только потому, что у нас есть великая школа эпидемиологии. У нас есть еще и национальная особенность: сегодня наша страна является глобальным "родильным домом" для всех видов перелетных птиц, которые существуют на Земле. К нам ежегодно прилетают десятки миллионов птиц, начиная с юга Африки, юга американского континента в летний период. Это прежде всего водоплавающие птицы, которые являются природными резервуарами гриппа.

Далее: с начала прошлого века в нашей стране тщательнейшим образом описывались все скотомогильники скота, погибшего от сибирской язвы. И сегодня все 35 тысяч скотомогильников, имеющих точные географические координаты, содержатся в кадастре, который ведется эпидемиологами нашей страны. Эти скотомогильники — не что иное, как природный резервуар сибирской язвы. Мониторинг за ними обеспечивает стабильность эпидемиологической ситуации.

Далее: еще в 1989 году вся огромная страна, которая называлась Советским Союзом, с точностью до административного района каждого населенного пункта была откадастрирована по принципу рисков распространения холеры в случае попадания возбудителя заболевания в данный регион. Исходя из этих данных строились все эпидемиологические мероприятия по контролю заболеваемости среди населения. Риск-ориентированный надзор выходил далеко за пределы сугубо медицинской деятельности. И эта система сегодня эффективно работает. И приносит огромный экономический эффект от предотвращения эпидемиологического осложнения.

Пугает то, что люди, которые занимаются надзорной деятельностью, забыли, что риск-ориентированный надзор успешно применялся задолго до них. Не помнить этого, не опираться на это, а ссылаться на то, что "где-то в Европе существуют правильные методы", безответственно по отношению к истории профессии в нашей стране.

Есть еще одна практика, которую сейчас любят преподносить как откровение. Дескать, сейчас впервые начинают внедрять технологии внутреннего контроля. На деле же еще в первой половине прошлого века в контрольно-надзорной деятельности в ответственность производителей, в том числе и пищевых продуктов, медикаментозных средств, других продуктов сельскохозяйственного производства, входил внутренний контроль, в том числе технологий и лабораторий. Без этого нельзя обеспечить высокое качество продукта.

Говорится и о том, что сегодня впервые мы внедряем контроль за продуктами, а не за предприятиями (это, отмечу, говорят люди, которые отвечают сегодня в стране за важнейшие виды надзора). Это не так. Контроль за прохождением любого продукта — от поля до тарелки — всегда был на первом месте. Все начиналось даже не с клубня картофеля, а с контроля качества земель. Разговоры о том, что это якобы начинается только сейчас, вызывают недоумение.

Еще одно обстоятельство, на которое мне бы хотелось обратить внимание. Все, что мы делаем, делается не ради самих себя, не ради совершенствования взаимодействия между структурными производителями-контролерами, а ради потребителя, гражданина. Его оценка и удовлетворенность состоянием работы — главный критерий нашей работы.

Кампанейщина тут только вредит. Беспрерывное провозглашение реформ формируют лишь недоверие в обществе. Опираясь же на оценку нашей работы гражданами и на наработанный опыт, мы в преддверии нового политического цикла сможем решить актуальные вопросы контрольно-надзорной деятельности.

Будущему правительству, которое придет после мартовских выборов, нужно дать возможность постоянной работы по совершенствованию деятельности контрольно-надзорных органов. Тем более это актуально сегодня, в той обстановке, которая складывается вокруг государства, а это появление, в том числе, военных биологических лабораторий по периметру страны, которые несут потенциальную опасность преднамеренного воздействия на состояние здоровья наших граждан. Выявлять риски, оценивать их и принимать эффективные меры по сохранению биологической безопасности нашего государства — вот задачи риск-ориентированного надзора. Хотел бы особо отметить: необходимо прекратить межведомственные распри, которые тормозят и формирование законодательного поля в области биологической безопасности, и совершенствование самой структуры контрольно-надзорной области.

…В целом, по моему глубокому убеждению, в результате непродуманного реформаторства мы не только не приобретаем в контрольно-надзорной деятельности, а, наоборот, теряем и мельчаем.

У нас огромный опыт. Это, разумеется, не значит, что контрольно-надзорная деятельность вовсе не нуждается в развитии и закрыта для реформирования. Сегодня мы имеем колоссальные технологические возможности благодаря компьютеризации. Имея эти возможности, мы можем внедрять современные программы и технологические методы, и, опираясь на опыт, резко повышать эффективность этой работы.

Но это совершенно не то что заменять наработанные собственные подходы бездумно импортированными с Запада аналогами. Это неверный подход.

Наша задача — не делать псевдооткрытий, которые тешат честолюбие тех или иных руководителей, не ссылаться без надобности на международные организации, которые всегда у нас учились этой работе. А опираясь на собственный гигантский опыт нашей страны, быстро и своевременно использовать открывающиеся технологические возможности, непрерывно совершенствовать эту важнейшую из функций государства.

12 февраля 2020 , Принято решение о признании утратившими силу или недействующими на территории России правовых актов СССР Постановление от 3 февраля 2020 года №80

13 января 2020 , Система государственного контроля и надзора Об отмене устаревших правительственных актов РСФСР и Российской Федерации Сообщение Константина Чуйченко на совещании с вице-премьерами.

13 января 2020 , Система государственного контроля и надзора Принято решение о признании утратившими силу или недействующими на территории России некоторых правовых актов РСФСР и Российской Федерации Постановление от 13 января 2020 года №7. С 1 февраля 2020 года признаются утратившими силу принятые в период с 1917 года по 2002 год 1259 актов РСФСР и Российской Федерации и их отдельных положений, содержащих устаревшее регулирование или имеющих статус «действующие», но не применяющихся на практике.

6 января 2020 , Система государственного контроля и надзора Установлен порядок государственной регистрации аттракционов Постановление от 30 декабря 2019 года №1939. Утверждены Правила государственной регистрации аттракционов, включающие в том числе правила возобновления регистрации, временной регистрации по месту пребывания ранее зарегистрированного аттракциона, приостановления, прекращения регистрации, выдачи дубликата свидетельства о государственной регистрации аттракциона, выдачи государственного регистрационного знака на аттракцион взамен утраченного или пришедшего в негодность, выдачи справки о совершённых регистрационных действиях в отношении аттракциона.

27 декабря 2019 , Система государственного контроля и надзора Установлены требования к техническому состоянию и эксплуатации аттракционов Постановление от 20 декабря 2019 года №1732. Утверждены требования к техническому состоянию и эксплуатации аттракционов, изготовленных и введённых в действие до вступления в силу Технического регламента Евразийского экономического союза «О безопасности аттракционов». Это будет способствовать повышению их безопасной эксплуатации.

3 декабря 2019 , Охрана природы. Заповедники, национальные парки Установлен порядок государственного надзора в области обращения с животными Постановление от 30 ноября 2019 года №1560. Правилами организации и осуществления государственного надзора в области обращения с животными определены задачи и предмет государственного надзора, разграничены вопросы, отнесённые к компетенции Росприроднадзора и Россельхознадзора. К задачам государственного надзора в этой области отнесены предупреждение, выявление и пресечение нарушений установленных требований.

2 декабря 2019 , Система государственного контроля и надзора Правительство внесло в Госдуму законопроект о совершенствовании механизма государственного и муниципального контроля Распоряжение от 30 ноября 2019 года №2861-р. Принятие законопроекта позволит создать системное процессуальное регулирование контрольно-надзорной деятельности, нацеленное на минимизацию административного давления на субъекты предпринимательской деятельности.

2 декабря 2019 , Система государственного контроля и надзора Правительство внесло в Госдуму законопроект об обязательных требованиях, соблюдение которых подлежит проверке в рамках контрольно-надзорной деятельности Распоряжение от 30 ноября 2019 года №2860-р. Принятие законопроекта позволит законодательно закрепить основы установления, оценки применения обязательных требований, содержащихся в нормативных правовых актах, и будет способствовать снижению административного давления на субъекты предпринимательской деятельности.

23 октября 2019 , Система государственного контроля и надзора Доклад руководителя Ростехнадзора Алексея Алёшина на совещании о внедрении систем дистанционного контроля в рамках реализации реформы контрольно-надзорной деятельности О цифровой трансформации надзорной деятельности на основе механизмов дистанционного контроля.

23 октября 2019 , Система государственного контроля и надзора Совещание

23 сентября 2019 , Система государственного контроля и надзора Уточнён порядок подготовки и принятия правовых актов, разрабатываемых в рамках реализации механизма «регуляторной гильотины» Постановление от 14 сентября 2019 года №1200.

23 августа 2019 , Трудовые отношения. Социальное партнёрство в сфере труда Обсуждались актуальные вопросы в сфере регулирования рынка труда, в частности, возможность введения четырёхдневной рабочей недели, а также участие бизнес-сообщества в процессе реформирования системы государственного контроля и надзора.

16 августа 2019 , Система государственного контроля и надзора Правительство внесло в Госдуму законопроект об изменениях в правовом регулировании деятельности антимонопольных органов Распоряжение от 15 августа 2019 года №1816-р. Законопроектом предлагается установить, что в случае принятия заявления об обжаловании предписания антимонопольного органа к производству арбитражного суда исполнение предписания, выданного органу государственной власти или органу местного самоуправления, не должно приостанавливаться, если другое не предусмотрено судебным актом. Кроме того, в целях обеспечения дополнительных гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении внеплановой проверки предлагается ввести обязанность антимонопольного органа уведомлять орган прокуратуры о начале проведения внеплановой проверки на предмет соблюдения требований антимонопольного законодательства о запрете заключения антиконкурентных соглашений. Предлагаемые изменения будут способствовать минимизации негативного влияния антиконкурентных решений органов власти на товарные рынки, повышению законности при проведении проверок антимонопольным органом.

Впервые реформа, затрагивающая сокращение контрольно-надзорных органов, увидела свет в 2008 году. Правительство России приняло решение уменьшить количество проверяющих лиц и надзорных органов, желая, прежде всего, облегчить давление на предпринимателей и организации, которые в последнее время жаловались, что проверки стали слишком частыми.

Чиновники позволили себе провести небольшой эксперимент и избавить предприниматели от тотального контроля, как говорили некоторые депутаты, Россия – уже не СССР, поэтому нужно отходить от строгого руководства, чтобы наладить нормальные взаимоотношения между государственными учреждениями и фирмами, дать последним возможность свободно и самостоятельно развиваться.

По плану административная реформа включает в себя сразу несколько важных этапов:

объединение отдельных государственных надзорных органов в зависимости от сферы деятельности;
уточнение функций каждого госучреждения;
объединение с целью исключить дублирование одной и той же деятельности.

Негласно было принято решение, что при надобности возможно сокращение в России квалифицированных кадров надзорных органов, а именно уменьшение заведений с 21 до 15, закрытие 11 федеральных агентств, вместо которых создаются более функциональные, 9 федеральных ведомств по надзору.

Итак, по итогу 2008 года общее количество админпроверок ИП, которые инициируются сотрудниками Роспотребнадзора, уменьшилось практически в 4 раза. По состоянию на 2015 год, эта цифра изменилась еще на 30%, и именно тогда правительство России признало неудачной попытку реформировать надзорные органы.

Что не понравилось Кремлю

Заседание по обсуждению программы проходило за закрытыми дверями, однако кое-какая информация все же просочилась к журналистам. Чиновники пошли на попятную и перестали обсуждать сокращение российских надзорных органов, в основном на заседании проговаривались принципы создания 6 федеральных ведомств надзора. Правительство заинтересовала идея слияния сразу нескольких крупных организаций:

Экономический надзор предполагает объединение ФАС и ФСТ.
Для улучшения экологической ситуации и контроля за экологической обстановкой нужно совместить между собой Росгидромет и Росприроднадзор.
Финансовый учет будет проводить новое ведомство, созданное на основе Росфиннадзора, Росалкогольрегулирования и Счетной палаты.
Что касается технического надзора, на рассмотрение 2015 года было взято предложение упразднить Ростехнадзор, Росаккредитацию, Роскомнадзор, Ространснадзор и Росстандарт. Вместо всех этих учреждений будет создано одно-единственное объединение, которое возьмет на себя анализ и контроль безопасности пищевых продуктов и медицинских препаратов.
Социальный контроль, безусловно, тоже остается – на основе Рособрнадзора и Росструда.

Безусловно, новоявленные предприятия – не резиновые, разместить и трудоустроить всех, кто работал в ликвидирующихся организациях, невозможно. Поэтому хотя сокращение контрольно-надзорных органов открыто не обсуждалось, все осознают, что часть работников останется за бортом, аналитики называют цифру 30% от общего количества госслужащих.

Однако и здесь чиновники видят свои преимущества:

Как раз в тяжелые времена, когда приходится уйти с «насиженного» рабочего места, многие начинают собственное дело и становятся индивидуальными предпринимателями, что благотворно сказывается на благосостоянии граждан России и их семей и, конечно, страны, которая получает нового налогоплательщика.

Стать предпринимателем может не каждый, но самые активные и действенные учетчики и ревизоры, знающие, что такое ответственность и как правильно вести финансы, обязательно проявят себя и свои профессиональные качества. Как показывает практика, в условиях экономического кризиса и при отсутствии стабильности, некоторые даже меняют направление деятельности, обучаются новым профессиям и открывают в себе таланты, на которых можно хорошо заработать.

Хотя целью административной реформы изначально не являлось сокращение контрольно-надзорных органов с целью уменьшения выплат из госбюджета, чиновники уже подсчитали сумму, которую удастся сэкономить, внедрив изменения в жизнь.

Это ни много ни мало – 1 триллион рублей. Весомый вклад в этот показатель составляет снижение количества проверок для предпринимателей, ведь на каждую проверку оформляется масса документов, оплачивается бензин на транспорт при выезде комиссии на место и многие другие издержки, больно бьющие по бюджету страны.

Как дела обстоят в 2019 году

Сотрудники пока еще действующего Роспотребнадзора выделяют несколько важных принципов, которыми руководствуются учетчики в 2019 году, проводя проверки на предприятиях:

Сначала эксперты проводят анализ финансово-хозяйственной деятельности существующих организаций и выделяют те, которые более всего подвержены риску совершить ошибку в отчетности. Чаще ревизии затрагивают крупные фирмы.
Начиная с 2008 года, по указанию правительства существенно уменьшился перечень продукции, которую нужно регистрировать. Если раньше в список входило 30 наименований, то в 2016 году осталось только 7 видов товаров, подлежащих государственной регистрации.
Период рассмотрения и изучения отчетности, а значит, и время проводимой ревизии в каждой из организаций сократилось втрое.

Вступившие в силу изменения чиновники не пускают на самотек. В конце 2015 года было инициировано и выиграно сразу несколько дел, где шла речь о превышении полномочий сотрудников Роспотрбнадзора, создающих необоснованные административные преграды в предпринимательской деятельности.

Сокращение проверок до сих пор не коснулось, пожалуй, единственной сферы деятельности – торговли. Эксперт, который является уполномоченным лицом при президенте по защите прав и интересов предпринимателей в России, Роман Терехин просит набраться российских граждан, занимающихся предпринимательской деятельности, терпения. Программа осваивается постепенно, для этого нужно как минимум несколько лет. А пока уже в 2017 году по официальным данным уменьшение проверок экспериментируют:

Роспотребнадзор, где численность ревизий уменьшилась на 30%.
Ростехнадзор, пересмотревший количество проверок в сторону уменьшения на 48% от обычного числа.

Что такое «дорожная карта»

Среди последних новостей 2017 года – введение «дорожной карты», которая в рамках админреформы позволит контролировать в сжатые сроки деятельность не только малого бизнеса, но и более крупного.

В конце мая 2016 года чиновники представили собственное видение госконтроля, оформленное в соответствующем документе. В июне начали разрабатываться принципы концепции, которая описывает сокращение российских надзорных органов и окончательное соединение оставшихся в зависимости от сфер деятельности.

Такое основательное переформатирование одобряют руководители крупных предприятий, отчисляющих в госказну большой объем налоговых взносов. Особенно радует, что их поддержало правительство, пообещав со своей стороны для достижения общей цели объединить усилия законодательной и исполнительной власти.

Ключевые слова

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ / НАДЗОР / ЗАЩИТА ПРАВ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ / КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНЫЕ ОРГАНЫ / ПРОВЕРКА / РИСК / СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ / РИСК-ОРИЕНТИРОВАННЫЙ ПОДХОД / ИЗБЫТОЧНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО ДАВЛЕНИЯ / НЕГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ / STATE CONTROL / SUPERVISION / PROTECTION OF THE RIGHTS OF LEGAL ENTITIES / CONTROL AND SUPERVISORY BODIES / VERIFICATION / RISK / RISK MANAGEMENT SYSTEM / RISK-ORIENTED APPROACH / REDUNDANCY OF ADMINISTRATIVE PRESSURE / NON-STATE CONTROL

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы - Ноздрачев Александр Филиппович, Зырянов Сергей Михайлович, Калмыкова Анастасия Валентиновна

Статья посвящена реформе государственного контроля (надзора ) в Российской Федерации. Контрольно-надзорная деятельность оказывает ощутимое и в то же время крайне неоднозначное влияние на экономику страны, что обусловливает повышенное внимание к состоянию законодательства о государственном контроле (надзоре ) государства и хозяйствующих субъектов. Законодательство о государственном контроле (надзоре ) находится в состоянии непрерывного совершенствования, однако работа над проектом нового федерального закона, начатая в 2014 г., по ряду причин была остановлена. Цель статьи анализ развития законодательства о государственном контроле (надзоре ), выявление его тенденций и основных закономерностей и определение на этой основе цели и перспективных направлений его дальнейшего развития. Методологическую основу исследования составляет совокупность методов научного познания, среди которых ведущее место занимает диалектический метод. Использованы общефилософские, общенаучные и специальные юридические методы исследования. Особое внимание уделено сравнительному и системному методам исследования. Проведен сравнительный анализ административно-правовых норм об организации и осуществлении государственного контроля (надзора ). Рассмотрены этапы модернизации контрольно-надзорной деятельности государства, выделены актуальные проблемы, возникающие при осуществлении государственного контроля (надзора ); проведен анализ нового проекта федерального закона о государственном контроле (надзоре ) и муниципальном контроле, исследуются его основные новеллы, их преимущества и недостатки, а также соотношение с принятыми концепциями и стратегиями развития законодательства и с законодательством ЕАЭС. По мнению авторов, ряд новелл, в том числе положения о применении риск-ориентированного подхода к организации контрольно-надзорной деятельности, заслуживает положительной оценки, в то же время ни действующее законодательство, ни разрабатываемый законопроект не формируют законченный правовой институт государственного контроля (надзора ). Проведенное исследование позволило авторам сформулировать задачи следующего этапа реформы контрольно-надзорной деятельности.

Текст научной работы на тему «Реформа государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО. ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО

Реформа государственного контроля (надзора) и муниципального контроля

НОЗДРАЧЕВ Александр Филиппович, заведующий отделом административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор 117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34 E-mail: [email protected]

ЗЫРЯНОВ Сергей Михайлович, ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор 117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34 E-mail: [email protected]

КАЛМЫКОВА Анастасия Валентиновна, старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34 E-mail: [email protected]

Цель статьи - анализ развития законодательства о государственном контроле (надзоре), выявление его тенденций и основных закономерностей и определение на этой основе цели и перспективных направлений его дальнейшего развития.

Методологическую основу исследования составляет совокупность методов научного познания, среди которых ведущее место занимает диалектический метод. Использованы общефилософские, общенаучные и специальные юридические методы исследования. Особое внимание уделено сравнительному и системному методам исследования. Проведен сравнительный анализ административно-правовых норм об организации и осуществлении государственного контроля (надзора).

Рассмотрены этапы модернизации контрольно-надзорной деятельности государства, выделены актуальные проблемы, возникающие при осуществлении государственного контроля (надзора); проведен анализ нового проекта федерального закона о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле, исследуются его основные новеллы, их преимущества и недостатки, а также соотношение с принятыми концепциями и стратегиями развития законодательства и с законодательством ЕАЭС.

По мнению авторов, ряд новелл, в том числе положения о применении риск-ориентированного подхода к организации контрольно-надзорной деятельности, заслуживает положительной оценки, в то же время ни действующее законодательство, ни разрабатываемый законопроект не формируют законченный правовой институт государственного контроля (надзора).

Ключевые слова: государственный контроль, надзор, защита прав юридических лиц, контрольно-надзорные органы, проверка, риск, система управления рисками, риск-ориентированный подход, избыточность административного давления, негосударственный контроль.

Reform of State Control (Supervision) in the Russian Federation

A. F. NOZDRACHEV, head of the Department of administrative legislation and procedure of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, doctor of legal sciences, professor

E-mail: [email protected]

S. M. ZYRYANOV, leading research fellow of the Department of administrative legislation and procedure of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, doctor of legal sciences, professor

34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218

E-mail: [email protected]

A. V. KALMYKOVA, senior research fellow of the Department of administrative legislation and procedure of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation

34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218

E-mail: [email protected]

The purpose of the article is to analyze the development of legislation on state control (supervision), identify trends and basic patterns and determine on this basis the goals and prospective directions for its further development.

The methodological basis of the study is a set of methods of scientific knowledge, among which the dialectical method takes the leading place. General philosophical, general scientific and special legal methods of research are used. Particular attention is paid to the comparative and systematic methods of research. A comparative analysis of administrative and legal norms on the organization and implementation of state control (supervision) was carried out.

The authors examined the stages of modernization of the state control and supervision activities, highlighted current problems in the implementation of state control (supervision), and also analyzed the new draft federal law on state control (supervision) and municipal control. The main novelties of the draft federal law on state control (supervision) and municipal control are investigated, their advantages and disadvantages, their correlation with the adopted concepts and development strategies of legislation, as well as with the legislation of the EAEC.

According to the authors, a number of short stories, including the provisions on the application of a risk-based approach to the organization of control and supervisory activities deserve a positive assessment, at the same time, neither the current legislation nor the draft law forms a complete legal institution of state control (supervision) .

The study conducted by the authors allowed to formulate the tasks of the next stage of the reform of the control and supervisory activities.

Keywords: state control, supervision, protection of the rights of legal entities, control and supervisory bodies, verification, risk, risk management system, risk-oriented approach, redundancy of administrative pressure, non-state control.

DOI: 10.12737/article_599d74421f88b5.06552344

В настоящее время в России осуществляется третий этап реформы контрольно-надзорной деятельности. Первым этапом реформы стало принятие Федерального закона от 8 августа 2001 г. № Ш-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (далее - Федеральный закон № 134-ФЗ). Данный Закон стал первым решительным шагом в правовой регламентации контрольно-надзорной деятельности, заложившим правовые основы и определившим общие принципы взаимоотношений государства и бизнеса.

До 2001 г. в Российской Федерации нормативно-правовое регулирование контрольно-надзорной деятельности осуществлялось фрагментарно. Несмотря на то что в теории административного права основные положения данного правового института сформировались уже во второй половине прошлого века1, в законодательстве не проводилось разграничение между контролем и надзором. Широта пределов усмотрения государственных инспекторов в совокупности с наличием в их статусах полномочий по применению мер административного принуждения, весьма ощутимых для граждан и организаций как объектов контрольно-надзорной деятельности, создавали условия для коррупции, использовались в недобросовестной конкуренции, тормозили экономическое развитие, создавая административные барьеры2. При

1 См., например: Денисов Р. И. Административный надзор в сфере дорожного движения. М., 1981; ЗдирЯ. А. Государственные инспекции в СССР. М., 1960; Лунев А. Е. Государственный контроль в СССР. М., 1951; Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления: Проблемы над-ведомственного контроля. М., 1974.

2 Именно этими причинами было обу-

словлено изъятие в 2006 г. из компетенции контрольно-надзорных органов полномочия

этом угрозы, обусловленные многочисленными нарушениями обязательных требований нормативных правовых актов объектами контрольно-надзорной деятельности, не устранялись3.

по приостановлению деятельности поднадзорных объектов. См. Федеральный закон от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации».

3 Надзор за безопасностью гидротехнических сооружений, например, осуществлялся в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений», в которой был определен предмет государственного надзора и устанавливались полномочия органов надзора. Органы государственного надзора за безопасностью гидротехнических сооружений утверждали правила и критерии безопасности гидротехнических сооружений, согласовывали задания на проектирование и проекты строительства и реконструкции гидротехнических сооружений, участвовали в приемке их в эксплуатацию. Должностные лица органов государственного надзора за безопасностью гидротехнических сооружений имели право беспрепятственно посещать гидротехнические сооружения, проверять их состояние, соответствие их состояния декларациям, выдавать предписания об обеспечении безопасности, приостанавливать действие и аннулировать лицензии на осуществление деятельности по строительству и эксплуатации гидротехнических сооружений, запрещать деятельность физических и юридических лиц и т. д. Статьей 18 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции» полномочиями по осуществлению государственного контроля за производством и оборотом этилового спирта и алкогольной продукции наделялись федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и орга-

В законодательстве о контрольно-надзорной деятельности не устанавливались цели и задачи этого вида государственной деятельности, отсутствовали общие положения и принципы взаимоотношений между субъектами и объектами контрольно-надзорной деятельности, полномочия контрольно-надзорных органов не ограничивались рамками административных процедур, права физических и юридических лиц не обеспечивались какими бы то ни было гарантиями, за исключением общеправовых механизмов защиты прав граждан и организаций.

Ситуация усугублялась многообразием видов контрольной деятельности. Помимо традиционных видов ведомственного, межведомственного, надведомственного государственного контроля существует налоговый, таможенный, банковский, финансово-бюджетный, муниципальный, пробирный, санитарно-эпидемиологический, земельный, лицензионный и многие другие виды контроля (надзора)4.

Казалось бы, все это однородная деятельность, однако попытки единообразно ее упорядочить каждый

ны местного самоуправления, их система и функции должны были быть установлены Правительством РФ, которое установило Положение о лицензировании деятельности по производству, розливу, хранению и обороту алкогольной продукции и возложило контрольно-надзорные полномочия на налоговую службу. В соответствии с данным Положением Госналогслужба России должна была ежегодно проводить обследование лицензиатов и имела право приостанавливать действие лицензии и аннулировать лицензию.

4 Тенденция к увеличению видов государственного контроля (надзора) наблюдается и сейчас. Появляются и получают нормативно-правовое регулирование новые виды, такие как контроль за исполнением органами местного самоуправления переданных им государственных функций, общественный контроль и т. д.

раз заканчиваются неудачей. В то же время потребность в таком общем упорядочении со временем лишь возрастает.

Несмотря на отмеченные проблемы, нормативное правовое регулирование контроля (надзора) развивалось довольно высокими темпами. С момента принятия Федерального закона № 134-ФЗ началось формирование нового самостоятельного административно-правового института государственного контроля (надзора). Надо сказать, что законодатель при определении предмета правового регулирования исключил из него все отношения, природа которых вызывала у него сомнения (отношения в областях осуществления бюджетного контроля, банковского надзора или оперативно-розыскной деятельности), а также те, правовое регулирование которых уже сформировалось (налоговый, таможенный контроль). Фактически предметом регулирования Федерального закона № 134-ФЗ стали надзорные отношения. На это указывает ограничение предмета проверок обязательными требованиями, установленными законодательными и иными нормативными правовыми актами.

За время действия Федерального закона № 134-ФЗ стало понятно, что устанавливаемые им гарантии прав предпринимателей недостаточны и не обеспечивают в полной мере условия для экономического развития страны. Кроме того, изменения, которые вносились в этот Закон (а всего за семь лет его действия было принято десять федеральных законов, изменявших его), за редкими исключениями предусматривали последовательное умаление прав предпринимателей и расширение полномочий контрольно-надзорных органов.

Наиболее ощутимые результаты второго этапа реформирования контрольно-надзорной деятельности связаны с принятием Федерального закона от 26 декабря

2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон № 294-ФЗ).

Федеральный закон № 294-ФЗ значительно больше по объему, против 18 статей Федерального закона № 134-Ф3, в нем 27 статей. Однако при том, что защищенность прав предпринимателей усилилась5, многократно вырос и перечень видов контрольно-надзорной деятельности, полностью или частично выведенных из предмета правового регулирования Федерального закона № 294-ФЗ6. В соответствии с этим

5 В частности, исследователи отмечают, что установление принципа, который сформулирован как презумпция добросовестности проверяемого лица, является исключительно важным, поскольку применительно к административно-правовому характеру отношений между контролирующим органом и проверяемым лицом это означает, что для применения мер ответственности к проверяемому одного факта нарушения обязательных требований еще недостаточно. Необходимо доказать, что нарушение произошло по его вине. Обязанность доказать наличие вины возлагается на контролирующий орган. См.: Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ж. Марку. М., 2011.

6 Профессор О. М. Олейник обращает внимание и на другую проблему: «В настоящее время создана опасная практика исключения применения положений Закона 2008 г. при проведении проверок по обращениям граждан, организаций, органов государ-

ственной власти, поступившим в орган контроля, если в таких обращениях есть хоть малейшие признаки какого-либо админи-

стративного правонарушения. Используя юрисдикцию КоАП РФ, а не Закона 2008 г., административный орган освобождает себя от утомительных процедур, связанных с правильным оформлением проверки, в том числе от согласования внеплановой проверки с органами прокуратуры». См.: Олей-

Законом были сформированы федеральные информационные системы, значительно повысилась роль органов прокуратуры, на которые были возложены полномочия по формированию ежегодного федерального плана проведения плановых проверок и согласование внеплановых проверок, вследствие чего общее число проверок резко снизилось и эта динамика сохраняется, хотя следует согласиться с мнением З. А. Саидо-ва, что кардинального изменения ситуации не произошло7.

Ускорилась и изменчивость правового регулирования. За десятилетие своего действия Федеральный закон № 294-ФЗ подвергался изменениям 62 раза. Эти федеральные законы развивают нормативно-правовое регулирование государственного контроля (надзора) в двух противоположных направлениях. Первое продолжает реализацию государственной политики по благоприятствованию предпринимательской деятельности. В этом направлении наиболее существенными представляются положения о планировании, согласовании, ведомственном и надведомственном контроле и прокурорском надзоре, о внедрении риск-ориентированного подхода, о транспарентности контрольно-надзорной деятельности. Внедрение электронного межведомственного документооборота позволило сократить количество запрашиваемых контрольно-надзорными органами документов и сведений, а использование при проведении проверок проверочных листов сокращает дискрецию инспекторов. Меняется общая ориентация государственного контроля (надзора) с

ник О. М. Формирование правовой определенности и стабильности в сфере государственного контроля (надзора) за бизнесом // Закон. 2016. № 11.

7 См.: Саидов З. А. К вопросу об упорядочении контрольно-надзорной деятельности в сфере экономики // Российская юстиция. 2017. № 1.

карательной и фискальной на превентивную, контрольно-надзорным органам вменяется в обязанность заниматься профилактикой нарушений обязательных требований.

Второе направление проявляется в расширении полномочий контрольно-надзорных органов, перечня оснований для проведения внеплановых проверок и случаев, когда они проводятся без предварительного уведомления предпринимателей, установлении новых изъятий из общего порядка осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля8. Кроме того, пока невозможно дать однозначную оценку внедрения в практику контрольно-надзорной деятельности новых форм и методов, таких как плановые (рейдовые) осмотры или контрольная закупка.

Многочисленные изменения, которым подвергался Федеральный закон № 294-ФЗ, негативно сказались на целостности, последовательности и логичности нормативного правового регулирования контрольно-надзорной деятельности. Многие новеллы входят в противоречие с общими принципами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

Российская судебная практика однозначно показывает, что с проблемами при проведении государственного контроля (надзора), муниципального контроля сталкивается почти каждый десятый предприниматель в стране. Системный анализ судебных решений позволяет выявить следующие группы нарушений при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля: ограничение прав хозяйствующих субъек-

8 Подробнее см., например: Ноздра-чев А. Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6; Субанова Н. В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере лицензирования: вопросы теории и практики. М., 2010. С. 168.

тов путем установления различного рода условий, не предусмотренных действующим законодательством; установление не предусмотренных законом сборов и обязанностей; принятие правовых актов, регулирующих предпринимательскую деятельность и осуществление государственного контроля (надзора) с превышением предоставленных полномочий; ограничение свободы экономической деятельности посредством недобросовестной конкуренции, связанной с нарушениями антимонопольного законодательства, законодательства о размещении заказов на поставки товаров для государственных нужд; ограничение свободы экономической деятельности предпринимателей при осуществлении государственного контроля (в том числе проведение проверок без приказа, нарушение периодичности без определения срока начала и завершения, истребование большего, чем предусмотрено законодательством, объема документации при проведении проверок)9.

Основная задача, указанная еще в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг.10, при реформировании системы государственного контроля (надзора) - нахождение такого баланса частного и публичного воздействия, при котором бы обеспечивались свобода договора и справедливое функционирование рынка, с одной стороны, с другой - защита интересов различных социальных групп, - остается актуальной и сейчас.

Третий этап реформирования контрольно-надзорной деятельности связан с исполнением п. 1 перечня поручений Президента РФ от 4 января 2015 г. № Пр-13, а так-

9 Подробнее см.: Правовое регулирование государственного контроля: монография / отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. М., 2012.

10 См. распоряжение Правительства РФ

Во исполнение указанных поручений Правительства РФ и Президента РФ подготовлен законопроект, который определяет новые правовые и организационные основы системы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации, общие принципы осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля и защиты прав граждан и организаций.

Одним из принципиально новых направлений реформирования рассматриваемой сферы является переход к его осуществлению на основе системы управления рисками. Риск как юридическая категория широко используется в законода-тельстве11, в том числе в рассматриваемом проекте федерального закона о государственном и муниципальном контроле (надзоре) (гл. 3). Действующее законодательство под риском понимает вероятность наступления неблагоприятных последствий для жизни и здоровья граждан, имущества, окружающей среды, жизни и здоровья животных и растений в результате вероятности несоблюдения субъектами нормативных правовых актов либо вследствие воздействия техногенных и природных факторов12.

Риск как потенциальная опасность присущ практически всем сторонам жизнедеятельности. Осмысле-

11 См.: Рыльская М. А. Риск как правовая категория // Правовые риски в системе публичного управления: коллективная монография / под науч. ред. В. И. Авдийского, М. А. Лапиной. М., 2014.

12 См., например, Таможенный кодекс Таможенного союза, Закон РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации», Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации 2001 г., Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании».

ние этого явления приводит к выводу: «Риск - сложное социальное явление, корни которого в природе общества, государства и человека»13.

Риски надо предвидеть, анализировать и учитывать. Смысл контроля (надзора) состоит в снижении рисков (управлении ими). Система управления риском как раз основывается на том, что субъекты должны предпринимать все зависящие от них меры, чтобы минимизировать нарушения со стороны субъектов хозяйственной деятельности.

Система управления рисками как основа осуществления государственного контроля (надзора) является не новой для России. Так, действующий уже почти десятилетие Таможенный кодекс Таможенного союза14 устанавливает зависимость степени проведения таможенного контроля, его форм и объектов от рисков нарушения таможенного законодательства (ст. 128). В свою очередь, основы и принципы таможенного контроля, предусматривающие использование системы управления рисками, закреплены в Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур 1973 г., которая в качестве основных задач системы управления рисками предусматривает создание единого информационного пространства, обеспечивающего функционирование системы управления рисками; разработку методик (программ) по выявлению рисков; определение потенциальных и фиксирование выявленных рисков; выявление причин и условий, способствующих совершению правонарушений.

13 Тихомиров Ю. А., Шахрай С. М. Риск и право: научное издание. М., 2012. С. 64; Тихомиров Ю. А. Прогнозы и риски в правовой среде // Журнал российского права. 2014. № 3. С. 5 и след.

14 Данная система сохранена и в новом Таможенном кодексе Евразийского экономиче-

ского союза (Договор о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза от

Система управления рисками также широко применяется в сфере охраны труда, защиты от чрезвычайных ситуаций15, в атомной сфере, в платежной системе16 и т. д.

В законопроекте под риском понимается вероятность наступления в результате несоблюдения гражданами и организациями обязательных требований событий, следствием которых могут стать потенциальные негативные последствия различной степени тяжести.

Отнесение объектов государственного и муниципального контроля (надзора) к категории риска (классу опасности) осуществляется на основе сопоставления их характеристик с критериями рисков, относящихся к данной категории риска (классу опасности), к которым относятся показатели, характеризующие, в частности, вид экономической деятельности, ее масштаб, потенциальный объем негативных последствий для охраняемых законом ценностей, статистику случаев причинения вреда, результаты мероприятий государственного и муниципального контроля (надзора), факты, подтверждающие соблюдение гражданами и организациями обязательных требований.

15 См., например, приказ МЧС России от 4 марта 2011 г. № 94 «Об утверждения Положения о функциональной подсистеме мониторинга, лабораторного контроля и прогнозирования чрезвычайных ситуаций единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»; приказ МЧС России от 28 февраля 2003 г. № 105 «Об утверждении Требований по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения» и др.

16 Статья 28 Федерального закона от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» под системой управления рисками в платежной системе понимает комплекс мероприятий и способов снижения вероятности возникновения неблагоприятных последствий для бесперебойности функционирования платежной системы с учетом размера причиняемого ущерба.

Следует отметить, что установление периодичности проведения государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в зависимости от класса опасности было осуществлено и в государствах - членах евразийского пространства17. В условиях развития интеграционных процессов и необходимости проведения гармонизации законодательства государств - членов ЕАЭС в тех областях, в отношении которых не установлены унифицированные требования на наднациональном уровне, обеспечение согласованных подходов к осуществлению государственного контроля (надзора) и муниципального контроля особенно важно.

Несомненно, новый подход к осуществлению государственного и муниципального контроля (надзора) должен будет способствовать повышению уровня законности и безопасности в соответствующих сферах деятельности и снижению избыточности административного давления на бизнес18.

17 Законодательство о государственном контроле (надзоре) в государствах - членах ЕАЭС прежде всего формируют следующие базовые нормативные правовые акты: 3акон Кыргызской Республики от 25 мая 2007 г. № 72 «О порядке проведения проверок субъектов предпринимательства»; Указ Президента Республики Беларусь от 16 октября 2009 г. № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь»; Предпринимательский кодекс Республики Казахстан.

18 О. Г. Шапиева также указывает, что подход к определению интенсивности контрольных мероприятий в зависимости от степени риска причинения вреда (ущерба) позволит не только снизить нагрузку на бизнес, но и сделать контрольно-надзорную деятельность более эффективной и рационализировать расходование ресурсов на функционирование государственного аппарата. См.: Шапиева О. Г. О новациях в законодательстве, регулирующем взаимоотношения контрольно-надзорных органов и бизнеса // Прокурор. 2016. № 3.

Система управления рисками также позволит переориентировать контрольно-надзорную деятельность на направлениях деятельности и объектах, характеризующихся повышенными рисками, что будет способствовать минимизации вмешательства в деятельность граждан и организаций, характеризующихся низким уровнем риска и устойчивым добросовестным поведением. Общественно-полезным результатом новой ориентации контрольно-надзорной деятельности станет более оптимальное использование материальных, финансовых, трудовых и иных ресурсов органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Общая схема организации системы управления рисками, проектируемая в законопроекте, предусматривает создание национальной и ведомственной систем управления рисками.

Национальная система управления рисками включает определение национальных приоритетов по снижению рисков в соответствующих сферах деятельности, организацию межведомственного взаимодействия в рамках реализации национальных приоритетов по снижению рисков и организацию ведомственных систем управления рисками в соответствующих сферах.

Ведомственная система управления рисками содержит следующие элементы: идентификация рисков в соответствующей сфере деятельности, в том числе определение их исчерпывающего перечня с учетом характера и тяжести негативных последствий для охраняемых законом ценностей и приемлемого (допустимого) уровня риска; анализ рисков в соответствующей сфере деятельности, в том числе определение причин возникновения рисков, условий, которые влияют на тяжесть негативных последствий и вероятность их возникновения, категоризация рисков с учетом тяжести негативных последствий и вероятность их наступ-

ления; минимизация рисков в соответствующей сфере деятельности, в том числе выбор интенсивности (форм, продолжительности, объема и периодичности) мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, мероприятий государственного и муниципального контроля (надзора) для каждой категории риска; мониторинг, оценка эффективности и совершенствования системы управления рисками в соответствующей сфере деятельности.

Таким образом, ведомственная система управления рисками представляет собой комплекс внутриведомственных мероприятий (методологических, информационно-аналитических, организационных, технологических и др.) по выявлению, минимизации и предотвращению рисков. Общий порядок организации и функционирования ведомственных систем управления рисками будет определяться Правительством РФ.

При использовании систем управления рисками органы государственного и муниципального контроля (надзора) будут при планировании и осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора) учитывать степень тяжести негативных последствий, которые могут наступить в результате несоблюдения организациями и гражданами обязательных требований. Законопроектом определяются основные понятия и порядок правового регулирования систем управления рисками, а также результаты их реализации. В результате оценки рисков подконтрольные (поднадзорные) объекты разделяются на категории, при этом максимально возможная шкала категорий риска причинения вреда включает шесть позиций (чрезвычайно высокий; высокий; значительный; средний; умеренный; низкий).

Практическим результатом введения систем управления рисками станет уход от предусмотренной Федеральным законом № 294-ФЗ «плоской», недифференцированной шка-

лы проверок всех субъектов один раз в три года вне зависимости от их индивидуальных характеристик (крупное промышленное предприятие или объект нестационарной торговли) или от отраслевых особенностей (угроза ядерного взрыва или нарушение правил хранения архивных документов). Оценка риска позволит органам государственного и муниципального контроля (надзора) сосредоточить усилия и ресурсы на проведении плановых мероприятий контроля (надзора) на объектах, нарушение обязательных требований на которых несет наибольшую угрозу охраняемым законом интересам.

Органы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля будут анализировать поступающую в их адрес регулярную отчетность и разрешительную документацию и выходить на проверку только в случае обнаружения существенных отклонений показателей от нормальных значений.

Основным инструментом снижения избыточного давления на добросовестный бизнес будет переориентация государственного и муниципального контроля (надзора) на объекты повышенного риска, граждан и организации, систематически допускающих грубые нарушения законодательства. Особенностью нового регулирования является установление в законопроекте возможности освобождения от проведения плановых мероприятий объектов государственного и муниципального контроля и надзора, которым присвоена низкая категория риска.

Система управления рисками позволит увеличить сроки между проверками и создаст для бизнеса возможность перехода на более низкие категории риска в случае добросовестного поведения и хорошей истории проверок.

Для видов контроля и надзора количество категорий риска, а соответственно, и частота проверок для каждой категории риска будут устанавливаться индивидуально, что по-

зволит учесть недостатки Федерального закона № 294-ФЗ, накопленный мировой опыт в данной сфере и оптимальным образом распределить усилия контрольно-надзорных органов на наиболее опасных направлениях.

Внедряемая система управления рисками позволяет реализовать на территории Российской Федерации и основные принципы контроля ОЭСР: соответствие контрольно-надзорных мероприятий характеру осуществляемой предпринимательской деятельности; обеспечение прозрачности, профессионализма и ориентированности на результат; использование информационных и коммуникационных технологий для обеспечения максимальной эффективности проверок рисковых областей предпринимательской деятельности; определенность предмета проверки; регулярная оценка результативности контрольно-надзорной деятельности и др.

К иным позитивным моментам законопроекта также следует отнести: распространение сферы действия законопроекта практически на все виды государственного контроля и надзора. Такой подход позволяет: минимизировать исключения из сферы его действия; установить унифицированные процедуры проведения государственного контроля (надзора) в различных сферах деятельности, а также механизмы защиты прав граждан и юридических лиц при проведении государственного контроля (надзора); создать единую информационную систему государственного контроля (надзора) в стране и т. д.;

превентивную направленность осуществления государственного контроля и надзора. Цель государственного контроля и надзора состоит не только в том, чтобы выявить нарушения законодательства гражданами и юридическими лицами, но и создать такие условия, при которых проверяемые субъекты будут заинтересованы в минимизации нарушений со своей стороны. Установлен-

ные законопроектом формы профилактики правонарушений, льготные условия проведения проверок при отсутствии нарушений за определенный период времени (переход из одной категории риска в другую), а также нормы, поощряющие применение в своей деятельности форм негосударственного контроля (например, декларирование ответственности), должны способствовать обеспечению законности.

Законопроектом сформирована система форм и мероприятий государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Он устанавливает отдельное регулирование для каждой из форм (проверка, рейдовый осмотр, наблюдение, мониторинг, контрольная закупка) и каждого из мероприятий государственного и муниципального контроля (надзора), при этом допуская возможность установления федеральными законами особенностей осуществления форм государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, организации и проведения мероприятий государственного и муниципального контроля (надзора).

Система управления рисками при осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора) предполагает развитие таких направлений нормативного правового регулирования, как: ориентация на общественно значимый результат при определении целей проведения контрольно-надзорных мероприятий; оценка обоснованности присвоения категорий рисков, а также иных ключевых параметров реализации рискового подхода при осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора); формирование контрольно-надзорными органами планов проверок; информационное обеспечение системы управления рисками при осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора).

Для указанных целей предполагается создание и функционирование Единой системы учета случа-

ев причинения вреда предпринимательской и профессиональной деятельности (учет случаев причинения вреда). Такая система позволит эффективно управлять ситуацией, усиливая контроль (установление новых обязательных требований, санкций за их неисполнение, корректировка штата органа государственного контроля (надзора) там, где число случаев значительно или, наоборот, незначительно).

Вместе с тем научное сообщество оправданно указывает, что в случае принятия рассматриваемого законопроекта цель улучшения осуществления контрольно-надзорной деятельности может и не быть достигнутой ввиду превалирующей фискальной направленности деятельности контрольно-надзорных органов19.

Заслуживает внимания и предмет правового регулирования законопроекта, поскольку точное определение предмета правового регулирования - залог успешной институ-ционализации правовой материи. Не случайно С. С. Алексеев, определяя правовой институт, указал на два ключевых признака: цельное, относительно законченное регулирование и однородность регулируемых общественных отношений20.

Законопроект исходит из разграничения контрольных и надзорных отношений, как имеющих решающее значение. Вместе с тем постановка задачи сформулировать в федеральном законе дефиниции понятий «контроль» и «надзор» заведомо обречена на провал, хотя бы уже потому, что контрольные отношения возникают в процессе любой деятельности, в том числе в надзорной. И это вовсе не означает, что из закона о государственном надзоре долж-

19 См.: Гришковец А. А. Нужен ли России специальный федеральный закон о контрольно-надзорной деятельности? // Административное и муниципальное право. 2016. № 7.

20 См.: Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975. С. 120.

ны быть исключены положения, регламентирующие контроль, равно как и положения об осуществлении прокурорского надзора.

К сожалению, дальнейшее развитие института государственного контроля (надзора) движется в направлении разобщения нормативно-правового регулирования отдельных видов государственного контроля (надзора). Стремление разработчиков проекта федерального закона как можно более подробно регламентировать контрольно-надзорные отношения обусловливает невозможность распространения столь детальной регламентации на все виды государственного и муниципального контроля (надзора).

Представляется, что необходимость в глубоком, детальном нормативном правовом регулировании государственного контроля (надзора) переоценена. А следование в этом направлении препятствует формированию целостного универсального правового института и возвращает нас к началу века. В этих условиях актуальным является вопрос: каково практическое значение такого разграничения? Имеет ли правовое значение необходимость разграничения контроля и надзора, учитывая историю становления и развития институтов контроля и надзора в нашей стране?

Полагаем, что усилия административной науки должны быть направлены не на поиски границы между контролем и надзором, а на выделение родовой функции органов исполнительной власти, осуществляемой ими по отношению к самостоятельным, независимым от них хозяйствующим субъектам, в том числе по отношению к гражданам (водителям, природопользо-вателям и т. д.). Законодательные предписания формируемого административно-правового института должны обеспечить целостное правовое регулирование контрольно-надзорных отношений, т. е. определить, кто, в отношении кого, на ка-

ком основании и в каком порядке (какими способами, в каких формах, включая процессуальную форму) осуществляет контрольно-надзорную деятельность, какими правами и обязанностями наделены участники этих отношений и какими юридическими гарантиями эти права и обязанности подкреплены. При этом особенности отдельных видов государственного контроля (надзора) могут и должны определяться специальными нормативными правовыми актами. Важно лишь, чтобы положения таких специальных нормативных правовых актов соответствовали принципам и общим положениям института государственного контроля (надзора).

Тем более представляется неудачным подход, когда понятия «контроль» и «надзор» разграничиваются исходя из возможности применения правоограничительных мер и мер административного принуждения, которые в большинстве случаев неотделимы друг от друга21.

Отдельная глава законопроекта посвящена негосударственным формам контроля для целей государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, которая основывается на принципе дополнительности государственного, муниципального контроля и надзора, т. е. его использовании только в случае недостаточности и (или) неэффективности негосударственных форм обеспечения соблюдения обязательных требований. С этим совершенно нельзя согласиться. Увязывать негосударственные формы контроля с обязательной стадией государственного контроля (надзора) в большинстве случаев никак нельзя. Более того, именно наличие некоторых форм негосударственного кон-

21 Такие, например, названные в законопроекте правоограничительные меры, как изъятие товаров и документов, задержание товаров, согласно ст. 27.1 КоАП РФ являются мерами обеспечения производства по делу об административном правонарушении.

троля, например, на производстве является обязательным требованием, соблюдение которого проверяется при проведении государственного контроля (надзора)22.

В заключение отметим, что реализация контрольно-надзорной функции государства - это та сфера, которая должна постоянно развиваться и своевременно реагировать на новые вызовы экономического и социального развития. На горизонте

22 Например, ст. 11 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», ст. 67 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», ст. 10 Технического регламента Таможенного союза «О безопасности пищевой продукции ТР ТС 021/2011», утв. решением Комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 г. № 880.

новый (четвертый) этап реформы контрольно-надзорной деятельности. Необходимы дополнительные меры по обеспечению защиты охраняемых законом ценностей:

функциональный анализ и сокращение (отмена) по его итогам всех видов государственного и муниципального контроля (надзора), осуществление которых не влияет на уровень риска для охраняемых законом ценностей;

поиски альтернативных государственному контролю и надзору способов защиты охраняемых законом ценностей и передача функций государственных инспекторов сторонним субъектам;

внедрение добровольного дистанционного контроля;

формирование организационного и экспертного механизма оптимизации разрешительных полномочий.

Библиографический список

Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т. Я. Хаб-риевой, Ж. Марку. М., 2011.

Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975.

Гришковец А. А. Нужен ли России специальный федеральный закон о контрольно-надзорной деятельности? // Административное и муниципальное право. 2016. № 7.

Денисов Р. И. Административный надзор в сфере дорожного движения. М., 1981.

Здир Я. А. Государственные инспекции в СССР. М., 1960.

Лунев А. Е. Государственный контроль в СССР. М., 1951.

Ноздрачев А. Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6.

Олейник О. М. Формирование правовой определенности и стабильности в сфере государственного контроля (надзора) за бизнесом // Закон. 2016. № 11.

Правовое регулирование государственного контроля: монография / отв. ред. А. Ф. Ноз-драчев. М., 2012.

Саидов З. А. К вопросу об упорядочении контрольно-надзорной деятельности в сфере экономики // Российская юстиция. 2017. № 1.

Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления: Проблемы надве-домственного контроля. М., 1974.

Субанова Н. В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере лицензирования: вопросы теории и практики. М., 2010.

Тихомиров Ю. А. Прогнозы и риски в правовой среде // Журнал российского права. 2014. № 3.

Тихомиров Ю. А., Шахрай С. М. Риск и право: научное издание. М., 2012.

Шапиева О. Г. О новациях в законодательстве, регулирующем взаимоотношения контрольно-надзорных органов и бизнеса // Прокурор. 2016. № 3.

Лукаво забытое старое: Геннадий Онищенко — о реформе надзорных органов. Бизнес назвал самый непрофессиональный надзорный орган Контроль становится партнёрством

Что не понравилось Кремлю

Как дела обстоят в 2019 году

Что такое «дорожная карта»

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы - Ноздрачев Александр Филиппович, Зырянов Сергей Михайлович, Калмыкова Анастасия Валентиновна

Похожие темы научных работ по праву, автор научной работы - Ноздрачев Александр Филиппович, Зырянов Сергей Михайлович, Калмыкова Анастасия Валентиновна

Текст научной работы на тему «Реформа государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»